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我国双边FTA建设的进展、成效及建议

添加时间:2019-07-10 14:57:57 来源:
  内容提要:新千年以后,全球区域经济一体化进入了一个新阶段,具有不同以往的诸多特征。自2002年中国与东盟签署自由贸易区协议以来,我国自由贸易区建设从无到有,稳步推进,取得良好开局和积极进展。当前,需要对我国自由贸易区建设实践进行阶段性总结,并力争在整体规划、伙伴国选择、市场准入、制度建设方面取得新的更大突破。
  关键词:自由贸易区;新阶段;进展;成效;突破点
  把握和顺应全球区域经济一体化的新特征和发展趋势,对于我国加快实施自由贸易区(FTA,Free Trade Area)战略,具有十分重要的意义。需要对我国自由贸易区建设实践进行阶段性总结,并力争取得新的突破。
  一、全球区域经济一体化进入一个新阶段
  基于实用主义和其他原因,1947年通过的国际关税和贸易总协定(GATT)允许存在“不得阻止各缔约方在其领土之间建立关税联盟或自由贸易区,或为建立关税联盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定”的例外条款。这为区域经济一体化的诞生、演变、发展创造了条件。半个多世纪以来,这一新生事物的出现和迅速发展,彻底改变了世界经济和贸易格局以及各国制定国际政策的基础,在推动全球自由贸易和实现参与国既定战略目标方面,发挥了重要的历史作用。据世界贸易组织秘书处,截至2012年1月15日,各缔约方共通报GATT/WTO了511个区域贸易安排,其中319个仍在有效运转。新千年以后,全球区域经济一体化进入了一个新阶段,具有不同以往的诸多特征,主要包括以下几个方面:
  第一,突破了地缘性限制。从地域特征看,过去的欧盟、北美自由贸易区主要是相邻国家间的协定,而新出现的区域贸易组织隔洲跨洋,南北互通、东西相连,更多地表现为“点菜单”做法,直接选取与自身存在直接利益关系的贸易伙伴,签订双边协议,实现战略贸易伙伴关系。
  第二,亚洲区域经济一体化成为一个亮点。亚洲作为一个文化、地理相对独立的地区,在新世纪之前区域经济一体化鲜有进展。然而2002年以后,以中国、日本、韩国等为主的亚洲各国之间的一系列双边自由贸易协议陆续产生,亚洲地区的经济经济一体化进入了快速发展的新时期。
  第三,缔结双边自由贸易协定是鲜明特征。和过去缔结大范围、广覆盖的区域经济组织不同,两个国家之间签订双边自由贸易协定谈判障碍少,更具有灵活性,逐渐成为区域经济一体化的主导形式。据笔者整理统计,以APEC为例,现有21个成员,截至目前,两两之间已签署生效的双边自由贸易协定就有42个,正在谈判、协商、意向中的FTA还有很多。
  第四,涉及深层次一体化措施。传统的区域贸易安排主要围绕贸易自由化展开,体现为废除关税和非关税壁垒,而且一般都规定了较长的关税削减过渡期。现阶段双边自由贸易一般都规定立即取消双方的关税壁垒,而且协定中覆盖内容更多,诸如投资、服务贸易、政府采购、环境保护、知识产权以及劳工标准等等,是一种宽范围、深层次的一体化措施。
  第五,普遍提出了国家战略。各国越来越重视区域经济一体化的紧迫性和重要性,纷纷提升到了国家战略层面,明确了总体构想、阶段目标、谈判标准等,对选择伙伴国的原则、目标和步骤做出了详细的规定。美国提出了“竞争性自由化战略”,其含义是以双边和区域协议迫使更多谈判对手因为害怕被排除在“优惠协议”之外而加入谈判,从而推动全球贸易自由化和开放。截至目前,生效的或者已经磋商的区域经济一体化已经多达15项以上。美国在参与多边贸易谈判的同时开始转向签署双边自由贸易协定,是近年来美国贸易政策转变的一个突出特征。日本提出“经济全球化战略”,要以缔结FTA来适应全球化迅速发展的新趋势,提出了签署FTA的基本立场、谈判和签署FTA的基本原则、选择主要谈判对象的原则与具体标准,以及FTA战略的重点。墨西哥、智利是发展中国家中参与区域经济一体化作为活跃的分子。墨西哥提出了富有创造性的“全方位自由贸易区战略”,是世界上签署自由贸易协定最多的国家,也是与美国、欧盟、日本三大经济体都签有自由贸易协定的国家。智利采取了“逐一推进”(additive regionalism)的区域经济一体化战略,先与周边国家签订协议,待条件成熟,再与美国和欧盟这两大经济强国和集团进行谈判并最终签署协定。目前智利已经与近30个国家签署了自由贸易协定。
  二、我国双边FTA建设的总体情况
  自2002年中国与东盟签署自由贸易区协议以来,我国自由贸易区建设从无到有,稳步推进,取得良好开局和积极进展。截至2011年底,我国正在或已经与亚洲、大洋洲、拉美、欧洲、非洲的30多个国家和地区磋商建设15个双边自由贸易区。自由贸易区成为我国加入WTO以后对外开放的新形式、新起点,以及与其他国家实现互利共赢的新平台。
  由置之身外到提升为国家战略。我国先后在“十五”计划、外贸法、“十一五”规划中明确要积极缔结或者参加区域经济贸易协定。十七大报告首次明确提出要实施自由贸易区战略,这意味着党和政府已经正式把参与区域经济合作上升到国家战略层面,必将对我国自由贸易区建设产生重要推动作用。
  由近及远,由浅入深,初步构建起南北齐进、东西两翼齐飞、多层整合、全方位的自由贸易区网络。从地理位置看,在亚洲,扩大内地对香港、澳门、台湾开放,与东盟、巴基斯坦、新加坡签署自由贸易区协定,推进与海湾合作委员会的谈判。在拉美,与智利、秘鲁、哥斯达黎加签署协议。在大洋洲,与新西兰签署协议,推进与澳大利亚的谈判。在欧洲,推进与冰岛、挪威的谈判。在非洲,推进与南部非洲关税同盟的谈判。目前自由贸易区相互包含,比如在东南亚地区,我国既参与小范围的ASEAN“小圈”,又参与APEC这个“大圈”,又比如,既与印度磋商双边自由贸易区协定,又参与了由韩、印等国家组成的亚太贸易协定,呈现出多层次、多类型自由贸易区的合作格局。
  谈判进展程度分成三类。第一类为中国发起并已生效实施的自由贸易区,共计9个。(1)中国—东盟自由贸易区于2002年正式启动谈判,2004年11月双方签署货物贸易协议,2007年1月签署服务贸易协议,2009年8月签署投资协议,2010年1月1日,作为全球第三大自由贸易区已正式启动。(2)CEPA自签署以来,每年内地与香港、澳门都签署一个补充协议,已分别签署了九个补充协议,内地对港、澳的开放领域进一步扩大,开放程度进一步提高。(3)中国—智利自由贸易区谈判于2004年11月正式启动,2005年双方签署自由贸易协定。2008年4月,双方又签署了服务贸易协定。最新进展是经过8轮谈判,中智双方就投资协定实质性内容达成一致,有望尽快签署。(4)中国—巴基斯坦自由贸易区谈判一年迈上一个台阶,2004年启动自由贸易区联合研究,2005年签署自贸协定早期收获协议,2006年签署自贸协定, 2009年签署服务贸易协定,截至目前,基本建成一个涵盖货物贸易、服务贸易和投资等内容全面的自由贸易区。(5)中国—新西兰自由贸易区谈判历时3年多时间,经过15轮谈判,2008年10月签署生效。(6)中国—新加坡自由贸易区经过两年八轮谈判,2009年1月开始生效实施。(7)中国—秘鲁自由贸易协定谈判于2007年9月启动,2009年4月双方正式签署,其是我国与拉美国家签署的第一个一揽子自贸协定,具有很强的示范性。2010年3月已正式实施。(8)中国-哥斯达黎加自由贸易区经过六轮谈判,于2010年4月签署,是中国与中美洲国家签署的第一个一揽子自贸协定,是两国关系发展史上新的里程碑。(9)2010年6月,中国大陆和台澎金马单独关税区签订“海峡两岸经济合作框架协议”(ECFA),内容涵盖海峡两岸货物服务贸易、贸易救济、争端解决、投资和经济合作等,并制定了货物贸易、服务贸易“早期收获计划”。第二类为磋商中的自由贸易区,共计6个,包括澳大利亚(2012年3月完成第18轮谈判)、挪威(2010年9月完成第8轮谈判)、瑞士(2012年9月完成第6轮谈判),同时与海湾合作委员会、冰岛、南部非洲关税同盟的谈判进展经历了一个较快过程,开始缓慢下来。第三类处于提议或者可行性研究阶段。包括中国—印度、中国—韩国、中日韩、中国—哥伦比亚。目前,中韩、中日韩自由贸易区联合可行性研究报告都已出炉,中日韩三方已正式签署投资协定,中印工作组会议还在紧张磋商之中。
  谈判更加务实,形成两种有效的“谈判模式”。目前的双边磋商谈判基本上都是三个月或者四个月一次。从目前达成的自由贸易协定来看,基本上两年左右就可最终签署。第一种谈判模式为分别签署货物贸易、服务贸易、投资协议等,必要时签署“早期收获计划”。比如,东盟“10+1”、中巴、中智等都是依次签署货物贸易协定、服务贸易协定,并发起了投资谈判。第二种谈判模式为直接签署内容全面的一揽子自由贸易协定。比如,中国—新加坡、中国—新西兰、中秘、中哥双边自由贸易协定涵盖货物贸易、服务贸易、投资、人员流动、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施、争端解决、知识产权等诸多领域,这类双边协定具有很强的示范性。
  直接签署内容全面的一揽子自由贸易协定 中国—新加坡 14章115条,涵盖货物贸易、服务贸易、人员流动、海关程序等诸多领域,是一份内容全面的自由贸易协定
  中国—新西兰 18章214条,涵盖服务贸易、服务贸易、投资等内容全面的自由贸易协定
  中国—秘鲁 17章201条,涵盖货物贸易、服务贸易、投资等内容,是我国与拉美国家达成的第一个一揽子的自由贸易协定
  中国—哥斯达黎加 16章168条,内容全面的一揽子自由贸易协定
  ECFA 5章16条,涵盖货物贸易、服务贸易、投资等,包含早期收获计划的内容
  
  三、我国自由贸易区建设成效显著
  建设自由贸易区的经济利益在于通过贸易与投资的便利化、经济技术合作、服务贸易自由化等,使我国能够在最大程度上实现两个市场、两种资源的优化组合。
  第一,拓展贸易发展空间。一是贸易创造效应明显。我国与自由贸易区伙伴国外贸增长在企业减负、市场准入扩大的基础上,普遍实现“两个高于”:高于整体贸易增长水平、高于协定签署前的双边贸易增速。比如,中智自贸协定实施头两年,我国对智利出口增速两倍于同期总体出口增速。自中国东盟自由贸易区建设之初至今,中国东盟双边贸易增量超过中日、中韩、内地香港、内地台湾,提前三年完成两千亿美元的目标,东盟成为我国第四大贸易伙伴,我国已从东盟第六大贸易伙伴上升为第三大贸易伙伴。特别是在应对国际金融危机中,自由贸易区稳外需、促出口作用明显。2009年,智利、巴基斯坦等自贸伙伴与我国贸易的降幅明显小于其对外贸易的整体降幅,我国在自贸伙伴对外贸易中份额明显扩大。二是贸易结构得到优化。机电产品、船舶、钢铁、针织服装、陶瓷制品等优势产品在我国对自贸伙伴出口所占比例逐步提升。例如,中国-东盟自贸区货物贸易协议实施以来,机电产品等占我国对东盟总出口的比例由2003年的39.5%提高到目前的50%左右。三是预期收益十分可观。目前除中国—东盟自贸区已实施较久外,其他自贸区还处于实施的前半期,降税的高峰尚未到来。可以预见,随着时间的推移,将有更多的自贸协定进入实施阶段或进入实施的后半期,我国出口市场空间将不断增大。
  第二,获取非传统收益。自由贸易区内进行的合作和合并过程,形成更有效率的产业和基础设施,能够产生延续多年的动态利益,增加投资和提高生产率,这有利于贸易伙伴之间互相扩大对于对方的出口需求,也有利于长期的经济增长和稳定。随着全球关税税率、非关税壁垒的大幅削减,传统经济利益的重要性相对减弱,非传统收益的地位越发突出,包括标准统一、国内法规、政策一体化等。区域经济一体化内容呈现由浅到深、由窄到宽的发展趋势,深层一体化的收益数倍于传统收益。随着中国对自由贸易区伙伴国家在电信、金融、保险和服务业的优先、更直接、更深入开放,我国服务贸易的比重将进一步加大,投资合作方式将更加多元化,自由贸易区建设将成为提升利用外资质量和水平、加快发展服务业的可行性途径。
  第三,保障资源供应。随着我国经济的长期快速发展,国际资源的进口依存度逐步提高,甚至超过50%。譬如澳大利亚、巴西是世界上铁矿石资源的主要生产国;中东、非洲的安哥拉以及亚洲的印尼等国家是我国石油消费的主要来源地。和这些资源输出大国商建自由贸易区有利于建立稳定、多元的战略资源供应渠道,对实现经济的可持续发展,具有举足轻重的作用。
  第四,化解国际贸易争端。很多自由贸易协定一般都规定了反倾销措施不再适用于对方。通过发展自贸区,我国已推动20多个自贸伙伴承认我国市场经济地位。自贸伙伴对我国动用贸易救济措施也呈明显减少趋势。
  四、实现我国双边FTA建设新的突破
  在磋商双边自由贸易区实践中,要做到“四个坚持”:坚持把自由贸易区作为参与区域经济一体化的主要形式;坚持立足亚洲,跨越洲际;坚持互补性竞争原则;坚持整体规划,梯度参与,有步骤、有重点地推进区域经济合作和自由贸易区谈判。现阶段,要在以下几个方面取得更大的突破。
  突破点一:加快制定整体规划。应该说,我国对双边自由贸易区的理论研究明显滞后于实践发展需要。要加快对发展中国家参与区域经济一体化的理论研究,并结合中国特色,制定5年、10年乃至更长时期的区域经济一体化战略,特别是要开展产业发展、国际分工方面的战略研究。可以为不同的区域经济合作设定不同的短期、中长期经济目标,例如通过关税、非关税壁垒措施的降低,贸易、投资在短期内都会出现明显的增长态势。锁定国内政策的改革,增加讨价还价的能力,知识贸易的转移效应、商业周期的同步性都可能在中期内实现,而实现经济增长,收入分配以及政策一体化则可能是长期的目标。
  突破点二:选择更多的自由贸易区伙伴国家。构建我国的区域经济一体化网络,是一个系统工程,不能操之过急,也不能停滞不前。要循序渐进,梯度参与,有步骤、有重点地推进。有的国家选择了多个贸易伙伴,签署了多项贸易协定,然而这些贸易伙伴占该国贸易比重很小,而有的国家仅仅参与了少数的贸易协定,但是这些贸易伙伴却几乎占了该国外贸的全部。中国目前自由贸易区涉及的伙伴国只占到我国外贸总额的1/4,即使将美欧盟排除在外,商谈伙伴国占到我国外贸总额的40%左右是完全可行的。
  在亚洲、拉美、欧洲,有以下几个重要的潜在伙伴国:
  韩国:在传统的发达国家进出口市场以外,以韩国为代表的新兴市场在我国外贸中的作用越来越明显。韩国无疑是我国市场多元化战略的一个重要的成功者,其在我国部分产品进出口中占据绝对地位,影响力巨大。中韩双边存在着互补性的经济结构和共同的利益诉求,有着巨大的贸易拓展空间。当前及今后一个时期,特别是“十二五”期间,要在战略高度上重视韩国市场的开拓,确认韩国市场对我国进口市场的战略性支撑地位。经过长期的高速增长,中国、韩国都需要尽快拓展国内发展空间,增加市场准入,扩大贸易份额,寻找新的经济增长点,签署双边自由贸易协定无疑是现实的最佳选择。在中韩之间建立一个涵盖货物贸易、服务贸易、投资条款在内的双边自由贸易区,具有重要的现实紧迫性。可喜的是,今年5月,中韩双方已宣布启动自由贸易协定谈判,应力争尽早签订生效。
  金砖国家:目前我国和俄罗斯、巴西、南非、印度达成了金砖国家合作机制,而且运转良好。下一步,我们需要以其中某一个国家为突破口,进一步强化经贸关系,尝试签署双边自由贸易区协定,并发挥示范带动作用,促进合作机制达到一个新水平。巴西无疑是一个优选对象。目前,中巴经济总量相差2倍,巴西经济总量全球第六,中国已经超过美国成为巴西最大贸易伙伴,巴西是我国的第十大贸易伙伴,双方经济总体呈现互补性竞争,合作空间巨大。
  中东欧国家:由于人口众多、市场巨大、资源丰富、增长快速,在经济、贸易甚至是军事上,这些国家都具有举足轻重的战略地位,这是我国扩大与发展中国家合作的重要战略支点。要重视开展与中东欧国家的经贸关系,以波兰、匈牙利等国家为主,尝试建立更为密切的贸易、投资合作安排,加强货物服务贸易、投资、承包工程和劳务合作等。
  突破点三:扩大重点领域市场准入。走向贸易强国需要我国继续探索新的外贸增长点,带动经济发展。外贸发展历程中,我国出口商品结构经历了两次重要飞跃,一次是1986年纺织品和服装取代石油成为我国第一大类出口产品,标志着出口商品从资源密集型为主向劳动密集型为主转变;另一次是1995年机电产品取代纺织品和服装成为第一大类出口商品,标志着出口商品开始从劳动密集型为主向资本技术密集型为主转变。“十二五”及未来一段时期,我国外贸增长的支撑点是高新技术产品和服务贸易,当前我国正处于由资本密集型向高技术含量、高附加值产品“第三次”转变的历程中,所以建议在今后的双边自由贸易区中,全面安排和重点突破相结合,争取此类产品更大的市场准入机会。积极推进“深层次”一体化的自由贸易区,加快推动现有自由贸易区投资协议谈判,为我国企业“走出去”奠定基础;推进服务贸易协议谈判,为承接服务外包创造更大的空间。
  突破点四:完善争端机制。能否有效应对和解决贸易摩擦,关系我国未来一个时期外贸可否持续健康发展。非市场经济条款、特保条款是当前影响我国外贸发展的重要条款,很多国家依然把我国看作“非市场经济国家”(至少有别于所谓完全市场经济体制下的待遇),对我国采取不公平的歧视做法,给我国对外贸易发展造成了很大的阻力。建议继续把解决“非市场经济地位”作为谈判砝码,强化争端解决机制在双边自由贸易协定中的地位,在今后的双边自由贸易区谈判中,建立更加灵活有效的贸易摩擦磋商和争端解决机制。同时,提出比WTO更为灵活有效的解决机制。
  突破点五:积极推动亚洲经济一体化。当前,中国对亚洲地区经济增长的贡献率最大,再加上中国巨大的市场容量,可以说中国的崛起为亚洲经济一体化注入了新的活力。中国对亚洲地区的经济贡献率明显超过日本、韩国及印度,虽然美国是亚洲最大的出口市场,但是美国对亚洲经济的贡献却日益下降。中国为亚洲经济发展提供了广阔的市场,已经成为亚洲十分重要的需求中心。中国与亚洲其他国家双边贸易额、贸易联系程度均大幅提升,表明中国与亚洲邻国的双赢局面正在形成,亚洲地区的“中国因素”在加强。中国在未来10—20年内,有必要,也有能力在亚洲经济一体化中,发挥更多的“启动性作用”和“主导性作用”,将亚洲经济一体化推向更高的水平。2011年,东盟占我国外贸总额的10%,而尚在谈判中的东北亚区域经济合作(日、韩、俄)占我国外贸总额的20%,达成更优惠的市场准入协议,对促进双边经贸发展具有重大意义。
  突破点六:强化组织建设。一方面,强化部际协调机制。现在的双边自由贸易区谈判往往需要10多个或者20多个部门的共同参与,没有一个中央一级的领导机构,很难奏效。可以考虑将WTO工作组职能延伸,将区域经济一体化安排在其中,负责制定总体战略规划、实施定期评估、提出指导性建议等。另一方面,加强队伍建设。注重培养一批精通国际法律、经济外交的谈判专家和研究专家队伍,负责提出准确的可行性研究报告,形成可行的谈判模式和谈判方案。同时,可以考虑召集重点地区、大型企业负责同志加入谈判队伍,争取将与贸易伙伴国家省部级、大型企业经贸合作机制写入协议文本,并抓好落实。
 
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